Las municiones regresan a un lugar destacado en la seguridad nacional

Las municiones son la moneda de cambio en los conflictos armados. El proceso de adquisición y adquisición existente expone la base industrial de defensa a riesgos significativos a corto y largo plazo: obstaculizar la capacidad de Estados Unidos para aumentar la producción y menoscabar la eficacia militar en un conflicto sostenido entre pares o entre pares. En la actualidad, la disponibilidad de municiones se está convirtiendo en un determinante clave de qué lado tiene la ventaja en la Guerra Ruso-Ucraniana. Los juegos de guerra realizados por el Centro de Estudios Estratégicos e Internacionales cuestionan la capacidad de los Estados Unidos y sus socios para mantener altas tasas de fuego debido a pérdidas significativas de equipos, inventarios de municiones limitados y bajas tasas de producción de municiones.

La inversión del gobierno de EE. UU. en la fabricación, el almacenamiento, la inspección y el mantenimiento de municiones ha estado basada en conflictos, un ciclo que constantemente deja a la base industrial de defensa incapaz de satisfacer de inmediato los aumentos repentinos de la producción. La salud de la base industrial de defensa de EE. UU. también se vio socavada por décadas de consolidación, financiamiento inconsistente, diversificación de capital, fragilidad de la cadena de suministro, limitaciones laborales e interrupciones, lo que generó preocupaciones entre los analistas sobre su capacidad para enfrentar los desafíos.

Los académicos han advertido que la búsqueda de innovación bajo las crecientes demandas de seguridad puede producir brechas en las capacidades militares existentes. Por lo tanto, las limitaciones en la producción de municiones de EE. UU. y sus aliados, solo para satisfacer la demanda de municiones de Ucrania, es un precursor de las limitaciones industriales que pueden obstaculizar la eficacia militar de EE. UU. si se enfrenta a un adversario, como China, que inflige graves pérdidas de equipo y personal. La incapacidad aguda para fabricar municiones se caracteriza por la falta de capacidad de fabricación de la base industrial de defensa de EE. UU. para suministrar rondas de la OTAN como municiones de artillería de 155 mm, comprar municiones de Corea del Sur y enviar las reservas estadounidenses almacenadas en Israel a Ucrania. Dados sus compromisos y preparativos existentes para eventualidades en Asia, Estados Unidos también se está quedando sin misiles almacenados desde el Stinger hasta el Sistema de Cohetes de Artillería de Alta Movilidad.

La fabricación de municiones es una preocupación en los Estados Unidos y entre los aliados de la OTAN. La iniciativa de la OTAN para coordinar el almacenamiento de municiones aliadas no superará las limitaciones de producción actuales, que para los Estados Unidos, según el análisis del Centro de Estudios Estratégicos e Internacionales, puede extenderse hasta 2027 y más allá para múltiples sistemas críticos. La financiación adicional del Congreso para la producción de proyectiles de artillería es emblemática de la demanda ucraniana en lugar de la política industrial estratégica de Estados Unidos. Además, las rondas soviéticas/rusas como las de 122 mm y 152 mm, así como los misiles antitanque y tierra-aire, que todavía son utilizados principalmente por Ucrania, son cada vez más escasos en el mercado internacional de armas. También está claro que los fabricantes de este tipo de municiones y misiles de Europa del Este tardarán un par de años en aumentar la producción.

El aumento de la producción de municiones es clave para apoyar la gran estrategia de EE. UU., específicamente con respecto a la competencia entre las grandes potencias. Nuestro análisis y prescripciones de políticas dividen las municiones en dos tipos, de alta tecnología y de baja tecnología, para demostrar que los esfuerzos actuales para apuntalar la producción de municiones, como financiamiento adicional, contratos plurianuales y contratos sin licitación, que pueden reducir los gastos militares. eficacia — son cambios necesarios pero insuficientes para garantizar un aumento rápido de las municiones de precisión de alta tecnología y de baja tecnología.

Además de apoyar las recomendaciones anteriores sobre la flexibilización de los contratos, también recomendamos que Estados Unidos amplíe la colaboración industrial con las naciones aliadas en municiones avanzadas (por ejemplo, municiones guiadas de precisión) e incluya las bases de fabricación de los aliados como parte de la propia base industrial de defensa de EE. UU. Con respecto a las municiones de baja tecnología fabricadas en instalaciones propiedad del gobierno y operadas por contratistas supervisadas por el Comando Conjunto de Municiones, el Departamento de Defensa debe financiar los esfuerzos de modernización en las instalaciones. El gobierno también debe asegurar toda la cadena de suministro (particularmente los suministros de fabricación de metal), aumentar las auditorías y formular análisis de datos específicos de calidad y eficiencia. Finalmente, debe financiar el mantenimiento de las instalaciones de producción incluso después de que la demanda actual disminuya inevitablemente.

¿Por qué Estados Unidos enfrenta un déficit?

Para Estados Unidos, el déficit actual en la producción de municiones necesarias para una guerra de desgaste sostenida es el resultado de tendencias de dos décadas. La primera causa fue la ausencia de un rival al final de la Guerra Fría, lo que condujo a la reducción del ejército estadounidense, la consolidación de la industria de defensa y el realineamiento presupuestario requerido por las nuevas prioridades de financiación. En segundo lugar, las victorias militares convencionales decisivas, como en Irak en 1991, y la priorización posterior al 11 de septiembre de las operaciones antiterroristas en las que el ejército estadounidense disfrutó de una superioridad abrumadora en armas y municiones. Los conflictos durante las décadas de 1990 y 2000 parecieron confirmar la "revolución en los asuntos militares" y su priorización de la tecnología sobre las preocupaciones por la cadencia de fuego.

Como señaló el coronel Harry F. Ennis en 1980, incluso en el apogeo de la Guerra Fría, las restricciones presupuestarias obstaculizaron la producción y el mantenimiento de las reservas de municiones y, a pesar de las caídas en la tasa de producción, se esperaba que la base industrial de defensa reducida suministrara armas militares. demandas. Otro estudio señala cómo las reservas estadounidenses de municiones lanzadas desde el aire se redujeron peligrosamente al reabastecer a Israel a través de la Operación Nickel Grass durante la guerra árabe-israelí de 1973.

Las líneas de tendencia de las dificultades de producción de municiones posteriores a la Guerra Fría fueron evidentes después de la primera Guerra del Golfo. En 1993, el teniente coronel David Whitfield advirtió que las características de la producción de municiones (consolidación de la industria, costos iniciales elevados, procesos de fabricación peligrosos y demanda de monopsonio) crearían un escenario en el que no habría un número suficiente de empresas privadas para aumentar la producción cuando fuera necesario. . Cuando se combinaron con los cambios en la política del gobierno, estos obstáculos de producción produjeron una base industrial con una capacidad de aumento limitada. Por ejemplo, la Revisión de abajo hacia arriba de la administración Clinton identificó reservas de municiones suficientes para dos importantes contingencias regionales y cambios en el enfoque militar. Los recortes presupuestarios de defensa de la era de Obama justificados por la estrategia de una contingencia regional, la lucha contra el terrorismo, además de disuadir a Irán y China, hicieron lo mismo.

En segundo lugar, el dominio militar y tecnológico de Estados Unidos sobre las fuerzas convencionales de los adversarios quizás elevó la opinión de que la tecnología, la organización, las doctrinas y la potencia de fuego inicial pueden conducir a victorias rápidas. Uno solo tiene que mirar la plétora de analistas, grupos de expertos y las predicciones de otros sobre una rápida victoria rusa en Ucrania para ver las principales fallas en el ejército de Rusia. Muchos analistas esperaban que se desarrollara una insurgencia en Ucrania, pero el fracaso de Rusia en ganar la guerra convencional vuelve a confirmar que las capacidades militares convencionales son una combinación de armas, doctrina y voluntad nacional de los beligerantes, entre otros factores.

Como resultado de este contexto histórico, la producción de municiones y componentes significativos ahora está a cargo de las instalaciones del Comando Conjunto de Municiones del Ejército de los EE. UU. propiedad del gobierno y operadas por contratistas. La competencia limitada en el mercado, la demanda restringida del gobierno y los socios de EE. UU. y la consolidación de la industria erosionaron la capacidad de fabricación de municiones de EE. UU. El general de división ahora retirado John Ferrari argumentó en 2009 que estas dinámicas de mercado priorizan los intereses de los contratistas sobre la capacidad de producción. Sin embargo, en un informe de 2004, RAND recomendó la privatización total de la industria.

¿Qué se puede hacer?

Existe un amplio acuerdo entre los políticos y analistas en que una lección principal de la Guerra Ruso-Ucraniana es que Estados Unidos y sus aliados deben invertir en la fabricación de municiones y misiles guiados de precisión. Un informe reciente de Heritage Foundation resume tres áreas principales de mejora: reconstruir la base de fabricación para elevar los niveles de producción mediante la oferta de contratos de varios años; eludir los requisitos de competencia de contratos que consumen mucho tiempo; y simplificar el proceso de Ventas Militares Extranjeras para fomentar una rápida coproducción. Sin embargo, tales recomendaciones de política no tienen en cuenta la organización de la fabricación de municiones.

Si bien creemos que la sugerencia general es correcta, dividimos la fabricación de municiones y componentes en dos grandes categorías: municiones sofisticadas guiadas con precisión y municiones no guiadas. Hacemos estas amplias distinciones porque los mercados de municiones sofisticadas y no sofisticadas son diferentes, y el gobierno debe adoptar políticas diferentes. Las municiones sofisticadas y el desarrollo de capacidades futuras requieren innovación y competencia en el mercado. Las municiones guiadas de precisión son intensivas en capital y tecnología, con oportunidades para la competencia basada en el mercado entre fabricantes. El sector privado, a través de instalaciones propiedad de contratistas y operadas por contratistas, continuará fabricando las municiones guiadas de precisión más intensivas en investigación y con mayor margen de ganancias, como las del Sistema de Cohetes de Artillería de Alta Movilidad (fabricado por Lockheed Martin) y el Jabalina (fabricada por Lockheed Martin y Raytheon).

Por lo tanto, mejorar la producción de municiones de alta tecnología requerirá ajustes a las regulaciones de exportación, facilitando los acuerdos de licencia y aumentando la capacidad de modificar los sistemas para adaptarlos a los objetivos de la política estadounidense. Específicamente, proponemos que las bases industriales de defensa de los estados miembros de la OTAN y los aliados del tratado se consideren como parte de la base industrial de fabricación de municiones de defensa de EE. UU. para fines de planificación. Esta propuesta es similar al pensamiento actual con respecto al Reino Unido y Australia, como lo ejemplifica el acuerdo AUKUS. Esto se puede lograr mediante acuerdos de licencia para internacionalizar la producción de municiones actualmente limitadas, como Javelin y otros misiles antitanque, obuses y algunos otros misiles. La capacidad de otorgar licencias de producción a países aliados, como Turquía, expande la base industrial a estados con la sofisticación técnica para fabricar componentes o sistemas y ventajas comparativas proporcionadas por costos laborales más bajos, todo sin amenazar los empleos estadounidenses.

El apoyo del Congreso para modificar las Regulaciones de Tráfico Industrial de Armas es necesario para acelerar las exportaciones de armas y permitir la colaboración industrial. Estas regulaciones están diseñadas para proteger la propiedad intelectual de los EE. UU. y garantizar que se mantengan las ventajas tecnológicas de los EE. UU. Las municiones y los sistemas exigidos en Ucrania tienen una exposición relativamente limitada a la tecnología estadounidense avanzada, pero aún así están cubiertos por trámites burocráticos. Otros cambios de política, como las cláusulas de caducidad de ciertos sistemas y municiones, facilitarían a los contratistas el establecimiento de cadenas de producción integradas verticalmente. El apoyo del Congreso sería más inmediato si estas modificaciones a las leyes existentes incluyeran salvaguardias para los derechos de propiedad intelectual de las empresas estadounidenses, lo que a su vez requiere actualizaciones del sistema legal de los EE. UU. para abordar las preocupaciones actuales y futuras de la era digital.

La mejora en la fabricación de municiones de baja tecnología, como el uso insaciable de proyectiles de 155 mm en Ucrania, requiere la movilización y expansión de las instalaciones existentes, propiedad del gobierno y operadas por contratistas, entre otras, supervisadas por el Comando Conjunto de Municiones. Además de las recomendaciones recientes de la Oficina de Responsabilidad Gubernamental para que el Ejército revise sus documentos rectores para permitir una toma de decisiones más efectiva y establecer mecanismos para recopilar, analizar, validar y compartir lecciones aprendidas comunes, hacemos cuatro recomendaciones específicas adicionales.

Primero, el Departamento de Defensa debe financiar la modernización planificada de las instalaciones. El gobierno también debe proporcionar fondos específicos y dirigidos adicionales para reemplazar equipos obsoletos y mejorar los procesos de fabricación, incluso si los contratos existentes imponen la responsabilidad al contratista de hacerlo. La fabricación de municiones es esencial para la seguridad nacional de EE. UU. y la inversión adicional no favorece injustamente a empresas específicas. Existe competencia para operar instalaciones propiedad del gobierno y operadas por contratistas: varias de las instalaciones han cambiado de contratista a través de adjudicaciones competitivas en los últimos 20 años. La inversión del gobierno en instalaciones operadas por contratistas es esencial para la seguridad y la eficiencia. Por ejemplo, actualizar las instalaciones de la era de la Segunda Guerra Mundial en la planta de municiones del ejército de McAlester no es simplemente reemplazar los explosivos mixtos civiles del Departamento de Defensa con capacidades robóticas, sino también actualizar las instalaciones de transporte y almacenamiento en la base. También son necesarias las mejoras en las instalaciones propiedad del gobierno y operadas por contratistas, que pueden beneficiar injustamente al contratista actual. Por ejemplo, se está realizando una modernización en las instalaciones de Lake City para fabricar municiones de 6,8 mm para las armas de escuadrón de próxima generación. La reciente modernización de las instalaciones de fabricación de nitrocelulosa en la planta de municiones del ejército de Radford es otro ejemplo.

En segundo lugar, el Departamento de Defensa debería internacionalizar aspectos de la producción de municiones de baja tecnología asegurando toda la cadena de suministro de los materiales necesarios. Las municiones de baja tecnología se fabrican a la "velocidad del acero", una referencia a la idea de que la fabricación de metal es la limitación de la producción. El gobierno de EE. UU. debe explorar y utilizar socios internacionales para componentes de piezas para desarrollar múltiples líneas de producción. Estos socios internacionales adicionales agregarían resiliencia a las cadenas de suministro existentes en los EE. UU. al tiempo que reforzarían la capacidad de aumento. Debido a que los costos de transporte son significativos, el ensamblaje final, la inspección y las pruebas podrían realizarse en las instalaciones de EE. UU. En este sentido, el Departamento de Defensa también debería asegurar la cadena de suministro de las máquinas herramienta necesarias para fabricar tales municiones. Además de Estados Unidos, cuatro de los seis principales productores de máquinas herramienta son aliados, dos de los cuales son miembros de la OTAN: a saber, Japón, Corea del Sur, Alemania e Italia.

En tercer lugar, el Departamento de Defensa debe aumentar las auditorías de los operadores de instalaciones propiedad del gobierno y operadas por contratistas. Los procesos de contratación existentes incluyen auditorías y revisiones. El análisis integral de la calidad, la eficiencia y la entrega de las municiones requiere una mejora significativa en los esfuerzos de recopilación de datos y diseño para permitir que los expertos internos y externos en estrategia, gestión contable y logística mejoren los procesos de producción. Desafortunadamente, las responsabilidades y la documentación siguen siendo opacas. Asegurar una capacidad para aumentar la producción requerirá diferentes vehículos de contrato y la estandarización de los contratos operativos conocidos como Declaraciones de trabajo de desempeño en todas las instalaciones operadas por contratistas y propiedad del gobierno.

Finalmente, el Departamento de Defensa debe considerar los costos de la producción inactiva siempre y cuando disminuya la demanda de municiones. Mantener la capacidad y respaldar los salarios cuando no hay demanda es políticamente impopular, y la historia sugiere que la producción de municiones es un objetivo frecuente de los recortes presupuestarios. Los esfuerzos actuales para aumentar la oferta, incluida la competencia entre General Dynamics y American Ordnance por un contrato de casi mil millones de dólares y un contrato anterior de $ 522 millones para fabricar rondas de artillería, no deberían interrumpir los esfuerzos futuros para mantener el modelo de producción operado por contratistas y propiedad del gobierno existente. Como señaló la Oficina de Responsabilidad Gubernamental, los contratistas que operan instalaciones propiedad del gobierno venden municiones a terceros: se necesitan políticas adicionales que rijan la cantidad de ganancias más allá de los mínimos existentes que deben reinvertirse en la infraestructura de las instalaciones. Los Estados Unidos harían bien en recordar la dificultad de suministrar municiones en apoyo de Ucrania, ni siquiera como combatiente, en una guerra de desgaste.

Conclusión

No existe una munición de plata para resolver la crisis actual, pero una serie de pasos concretos podrían ser de gran ayuda. El gobierno debe presentar un paquete de políticas que facilite los contratos, incluya aliados en la base de fabricación, amplíe y modernice las instalaciones existentes propiedad del gobierno y operadas por contratistas, y fomente la investigación para ahorrar costos e incentivar la reinversión privada.

Tal prescripción multifacética prepararía a Estados Unidos para el éxito a largo plazo en lo que respecta a garantizar su propia eficacia militar, desarrollar capacidades defensivas transportables y garantizar un apoyo oportuno y eficaz para socios como Taiwán. Cualesquiera que sean las contingencias que puedan surgir en el futuro, Washington querrá tener suficiente munición para ellas.

Vasabjit Banerjee es profesor asociado de ciencias políticas en la Universidad Estatal de Mississippi.

Benjamin Tkach es profesor asistente de ciencias políticas en la Universidad Estatal de Mississippi.

Imagen: foto del ejército de EE. UU. por el sargento. Randis Monroe